投资体制改革对我国工程咨询业的影响

新方案把充分发挥市场配置资源的基础性作用确定为深化投资体制改革的指导思想，这是对长期以来迷信政府万能、不经政府便办不成事的意识和传统的突破，是对市场经济条件下政府有所为和有所不为理念的认同。新方案彻底终结了现行体制下单一的项目审批制度，代之以审批制、核准制、备案制三者并立的投资项目管理“新政”，并以此为突破口，进一步落实企业自主权，规范政府投资行为，改进投资宏观调控及监管体系。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

我国工程咨询业是投资体制改革的产物，为投资建设提供专业化的智力服务，并伴随社会主义现代化建设成长壮大。因此，投资新政的实施，对于与之联系紧密的工程咨询业，无论是服务内容、业务范围、承揽业务的途径和方式，还是咨询机构改制和行业管理改革等各个方面，都将产生重大影响。

一、服务对象多样化，工程咨询进入市场细分时代

新方案的一个最大亮点，就是对原体制最核心的部分——项目审批制度进行了实质性的改革：改变过去不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按照投资规模大小分别由各级政府及其主管部门审批的做法。对于不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益的角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。

从一定意义上说，我国工程咨询业过去主要是因项目审批制度而存在、围绕政府的审批工作而开展相关服务的，项目建议书、可行性研究报告的编制与评估是其主业。换句话说，我国工程咨询业过去的服务对象基本上都定位在各级政府及其投资主管部门，市场主要局限于各类报批的投资项目。审批体制加上中国经济的高增长，为这种业务提供了稳定的市场保障。但是，实行投资新政，加之积极财政政策的淡出，意味着工程咨询的传统市场可能大幅度萎缩。据有关方面测算，在现有报批的项目中，今后需要审批的项目只占10%，适用核准制和备案制的项目分别占23%和67%。因此，面对投资体制改革的新形势，工程咨询业在服务政府、巩固原有业务阵地的同时，亟需把目光投向社会，全方位地搜索其他各类客户，全力开辟新的服务市场。我们研究认为，至少存在以下三类客户群体及其项目市场有待进一步地开发：

㈠企业投资项目。随着市场经济体制的深化和完善，不使用政府资金的企业投资项目将大量存在，势必逐渐成为经济建设领域的主流。这类项目实行核准制或备案制，并不意味着从此告别了以可行性研究为核心的项目前期工作。事实上，决策咨询的重要性和必要性，对于处于市场竞争中的企业投资而言，非但没有丝毫的减弱，而且变得更加的实实在在。第一，投资决策正确与否，往往决定企业的成败。企业越来越清楚地意识到，开展可靠的市场分析和可行性研究，是实现投资决策科学化的有效措施。第二，企业为项目融资往往需要寻求银行贷款，为此必须提交可行性研究报告以接受银行的评估。第三，企业通过资本市场为项目融资，也需要依据可行性研究报告向投资人进行说明并接受质询。

㈡银行贷款项目。向政府投资项目、企事业单位投资项目以及其他各类投资项目发放中长期贷款，是政策性银行和商业银行最重要的资产业务之一。银行在做出贷款决策之前，一般需要对贷款项目的可行性研究报告及相关文件进行审查和评估。这项工作虽然通常可由银行内设的专门机构（如评估部）来完成，但因其人员结构的局限性，往往在贷款项目的行业背景、工程技术等方面缺乏足够的专业支持，工程咨询单位恰恰可以弥补银行在这些方面的不足。

㈢其他政府职能部门的审批项目。对不使用政府资金的企业投资项目不实行审批制，其实质只是取消了投资行政主管部门的决策性审批，即对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等内容的审核权利和责任，交由企业或其出资人自主行使。而政府作为社会公共利益的保护者，通过各相关职能部门对项目的环境影响、公共安全、资源保护等事项进行的监管性审批，却依然不容放弃，任何项目，概莫能外。政府部门的这类审批工作，需要建立在相应的环境评价、安全评价和资源评价的基础上，工程咨询企业可以为之提供专业性的咨询服务。

二、服务范围更广阔，行业发展迎来机遇期

在国务院关于投资体制改革的决定中，无论是为健全政府投资决策机制，完善投资宏观调控体系，还是加强和改进投资活动的监管工作，都非常重视发挥中介服务机构的作用，从而为工程咨询业扩大服务范围、拓展业务发展空间提供了宝贵的机遇。

㈠ 发展建设规划的编制。对一些重大建设项目，要依据规划进行决策；能编制规划的领域，要先编规划，后审项目。这是在总结了多年来我国实行投资宏观调控的经验教训之后提出的一项措施。因此，《决定》提出要求，国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。《决定》还明确强调，按照程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。

依据发展规划审批重大建设项目，这是政府职能从项目管理转向规划管理、从微观管理转向宏观管理的体现，符合发展市场经济的方向，有利于完善宏观调控体系。但这对规划编制工作提出了新的、更高的要求。规划本身不科学，不仅难以起到作为项目决策依据的作用，而且一旦决策失误，带来的危害更大。规划编制程序的科学严谨是保障规划内容科学可行的重要条件，只有经过深入扎实的前期研究、广泛听取意见、充分论证和衔接协调，规划内容才能科学合理，规划才能有效实施。

在我国，由于有关规划管理的体制尚不完善，规划编制和实施中还存在许多问题：各级各类规划的功能定位、相互关系和界限模糊；规划的数量不少，但内容交叉重叠，针对性和操作性不强；统筹区域协调发展的区域规划不到位；规划编制程序不规范，衔接协调不力；规划期的确定比较机械，评估调整机制尚未形成，等等。工程咨询业要积极调整和充实业务手段和业务队伍，探索并尽快形成规划咨询的业务规程和操作方法，发挥综合性的智力优势，为政府、行业部门、企业集团发展建设规划的编制充当参谋和助手，同时，把规划咨询培育和发展成为自身的业务增长点。

㈡项目申请报告和资金申请报告编制与评估。根据《决定》，对于实行核准制的建设项目，首先是从形式上，将原体制下由项目建议书、可行性研究报告和开工报告3道审批构成的决策程序，简化为项目申请报告仅1道审核的管理程序。其次是从内容上，政府作为公共管理者和宏观调控者，对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。此外，对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，《决定》提出政府只审批资金申请报告。因此，项目申请报告和资金申请报告的编制与评估，不仅将成为新体制下投资项目管理的一项新工作，而且对于擅长于项目建议书和可行性研究报告编制与评估的工程咨询业来说，既是面临的新课题，也意味着业务发展的新机遇。

㈢项目“代建制”。为加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，《决定》要求对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。据了解，近年来，一些地方如北京、上海、重庆、山东、安徽、贵州、深圳、宁波、厦门、昆明、成都等，已经相继在本地区开展了“代建制”试点工作，取得了一定的成效和经验。实践证明，这项措施的推行，不仅有利于在投资决策、项目实施、运营管理三个阶段的责任主体之间建立起职责分工明确又相互制约的新机制，而且通过引入市场竞争机制和专业化工程项目管理手段，能够更有效地控制项目建设成本、工期和质量，实现政府投资项目管理水平的提高。

但从试点情况看，目前各方面对“代建制”的认识并不统一，具体做法也不尽相同，实践中与现行体制和管理部门的关系尚需衔接和理顺。存在的主要问题有：一是对“代建制”内涵和委托方、代建方、使用方三者之间的关系以及各方的职责、权利界定不明确。有的地方将“代建制”实施的范围界定为公益性项目或非赢利项目；对代建项目的业主界定不清楚，有些地方把使用方作为项目业主。二是“代建制”在我国尚属新生事物，目前对代建单位的资质条件尚无明确的认定办法和标准，无法建立有效的市场准入制度，为相关企业开展公开、公平、公正的竞争提供有力保障。三是代建单位的法律地位不明确，使其在履行职责的过程中难以得到政府各有关建设管理部门的认可，在实践中遇到很多困难。四是代建管理费的计取没有明确的标准，容易引起无序竞争。五是有些地方在实施过程中，奖罚方式不规范，代建单位面临的风险和收益不对称。针对这些情况，中国工程咨询协会先后组织专家广泛讨论并研究起草了有关实行代建制的管理办法，已向国家发展改革委提出了建议。

代建制的本质是专业化的工程项目管理服务，是近年来国际工程咨询业发展极为迅速的服务项目，而且属于高端业务的范畴，对于咨询企业的实力水平和服务功能要求甚高。我国工程咨询单位应加快提高实力和完善功能，以适应承担项目代建任务的条件。同时，以代建制为突破口，打造企业品牌，把业务由政府投资项目向社会投资项目延伸，在更广阔的领域开展项目管理服务（PM）和项目管理承包（PMC），甚至更高层次的商业性代建（BT）。

㈣后评价制度。后评价是投资项目管理的一种手段和方法，一般是指对已完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响等进行的系统性分析和总结，以确定预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效，主要效益指标是否实现，存在的问题及原因何在，等等，通过及时有效的信息反馈，提出解决问题的办法和改进意见。后评价方法不仅适用于项目建成以后，还可运用于项目周期的各个阶段，以此建立项目执行过程中的“反馈－控制”机制，确保项目的顺利实施。

据了解，中国国际工程咨询公司设有专门的后评价局，开展后评价工作的历史较长。广州市国际工程咨询公司受市政府委托，近年来开展后评价工作较为活跃。但从总体上看，国内开展后评价业务的单位依然是寥寥无几，在很多地方和行业还处于空白状态，后评价在加强投资项目管理中的作用未能充分发挥。为此，国务院在《决定》中提出，完善重大项目稽查制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。国家把后评价上升为一种制度，纳入新的投资管理体制，必将极大地推动我国工程咨询业后评价业务的设立和发展。

三、业务运作市场化，竞争优势来自实力建设

相当长的一个时期以来，我国工程咨询业处于一定的矛盾状态：一方面它是改革开放的产物，另一方面却在计划经济体制下运行。工程咨询任务往往是通过委托的形式下达，工程咨询市场被形形色色的权力部门所分割和垄断，行政指令对业务活动的干预很多，影响很大。对此，《决定》强调，政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则。《决定》还进一步要求，打破地区封锁和行业垄断，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场，强化投资中介服务机构的法律责任。

根据上述原则，在新的投资体制下，各类工程咨询业务不能再由权力部门画地为牢，甚至搞暗箱操作，而必须面向社会，进入市场。工程咨询单位不能依靠政府背景和特殊关系包揽项目，而必须经过参与公平竞争获得业务委托。事实上，对于实行核准制和备案制的项目而言，通过行政手段安排咨询任务的做法将失去存在的基础。对不使用政府资金的企业投资项目，要不要做决策咨询？做深入的咨询还是简略的咨询？由投资企业自己做还是聘请专业机构做？等等，都应由企业自主决定，完全属于企业的市场行为，投资体制改革方案对此没有强制性的规定。任何为其指定任务、指定服务机构的行政干预企图，都将是违法违规行为，因而是行不通的。

工程咨询单位承揽业务的途径和方式将要发生的这种变化，对相当一批工程咨询单位长期以来形成且习以为常的业务观念和操作手法是一巨大冲击。市场竞争中所比拼的，不再是身份血统和关系背景，而是企业的实力。为此，各工程咨询单位应在加强以人才队伍为核心的业务建设的同时，把市场营销放在突出地位，建立质量保障体系和风险防范体系，完善经营机制，树立诚信形象，努力打造市场品牌。

四、服务需求差异化，业务理念及方法应更新

在审批制度一统天下的过去，我国工程咨询业出具的项目建议书、可行性研究报告等各类咨询文件，很多都是千篇一律的官样文章。由于企业被动地要求提交报批材料，往往授意咨询机构给予配合，以名义上的可行性而实质上的可批性为目标编制报告，似乎成了行业里的一条潜规则。咨询人员可参照一些权威部门发布的“方法与参数”、“研究指南”或“评估指南”等工具书，按照统一的内容要求和标准格式编写文件。如此出笼的咨询成果，其为企业自身的投资决策问题进行评估论证的功能被削弱和淡化，客观上沦为应付上级审批的工具。在国际上本来行之有效的科学决策方法，进入中国以后即遭此被“异化”的命运，确实令人始料未及。这首先不应责难我国的咨询机构和咨询人员不够独立和客观，究其深层次原因，主要是原有体制设计出了问题。改为核准制和备案制以后，企业投资项目决策的权利和责任向企业投资者复归，项目可行性研究才有可能真正成为企业自身的客观需要，并转化为企业自觉的主观努力。

推行项目核准制和备案制，其实质是投资建设领域集中决策体制向分散决策体制转换，是市场经济条件下经济民主化原则的体现。分散决策下的投资主体，是利益与责任的结合体，由此决定了他们在项目决策中理念、角度、准则的独立性，咨询服务的功能和内容应依据其具体的需求来定位。政府投资决策部门所关注的是项目的经济外部性，以及社会效益、环境生态效益和可持续发展。对此，咨询服务的重点应集中考察项目关于公共利益的安全性、生态环境保护的有效性、产业结构的合理性、区域布局的协调性等方面。至于项目的技术方案和财务分析等微观方面，应主要由项目经营者负责。企业投资项目直接关系企业的生存和发展，因而其咨询服务的重点应集中于分析论证市场前景、产品技术方案、现金流量、投资回报、财务风险等方面。项目的经济外部性以及社会影响、生态环境影响等因素，只是企业决策的约束条件，并不构成其投资项目的决策准则。银行等金融机构，主要从资金的安全性、流动性、效益性的角度，权衡项目的风险与收益，据此进行项目选择和贷款决定。

投资建设领域分散决策格局的形成，对工程咨询业现行的业务模式提出了挑战。特别是在市场细分时代，工程咨询业应善于识别各类客户群体的不同需求，在服务理念、方法、程序及业务组织等各环节及时地跟进，通过开展差异化的服务，才能真正做到服务到位，从而持久地赢得市场。工程咨询业服务产品的表现形式是咨询文本，既是智力劳动的成果，也是服务理念的体现。富有创新意识和市场开拓能力的咨询企业，决不能机械地固守那种一成不变的标准格式文本，而是在满足业内通用条件的基础上，尽可能细致和准确地发现客户的具体目标定位，将咨询文本向专业化和系列化的方向进行深度开发，推出诸如“企业版”、“政府版”、“银行版”以及“工业版”、“事业版”和“公益版”等具有企业自主知识产权的系列化咨询服务产品，最大限度地覆盖并适应分散的客户群体及其需求。

五、中介服务企业化，脱钩改制进入倒计时

目前，我国工程咨询业的结构成分颇为复杂，国有、民营、合资并存，企业法人、事业单位混杂，一些单位甚至是政府部门的下属或关联单位。这种状况既不利于公平竞争，有碍工程咨询市场的健康发展，也不适应中国加入WTO以后工程咨询业对外开放的要求。为此，《决定》提出，各类投资中介服务机构均须与政府部门脱钩，坚持诚信原则，加强自我约束，为投资者提供高质量、多样化的中介服务。鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改组改造。

我国工程咨询机构主要由勘察设计单位和综合性工程咨询单位组成，各类单位的具体情况不尽相同。但作为投资建设领域的中介服务机构，实行脱钩改制，成为社会化、市场化的企业法人，将是绝大多数工程咨询单位改革的基本方向。近年来，勘察设计、工程造价、建设监理等单位已先行一步，但改革还未到位，尚需继续深入。综合性工程咨询单位改革相对滞后，许多单位依然是企业、事业性质不分。如果说，在《决定》正式公布以前，工程咨询单位的改革方向尚无国家权威性规定，各单位可根据自身条件和具体情况自由探索本单位改革模式的话，那末，如今《决定》的正式颁布实施，便意味着等待观望的大门已经关闭，凡是以投资中介服务机构定位的单位，将别无选择地加入这场转企改制、脱钩改制的攻坚战。

六、行业管理自律化，市场准入制度更趋严格和规范

我国工程咨询业经过20多年的实践，为实现投资决策科学化、民主化，加强工程质量、进度、成本“三控制”发挥了重要作用，已经成为我国投资建设领域的一支重要力量。原国家计委于1994年以2号和3号令分别发布实施《工程咨询业管理暂行办法》和《工程咨询单位资格认定暂行办法》，以及由人事部和原国家计委联合发布的《注册咨询工程师（投资）执业资格制度暂行规定》和《注册咨询工程师（投资）执业资格考试实施办法》（人发【2001】127号），先后建立起我国工程咨询单位资格认定制度和注册咨询工程师执业资格制度，进一步规范了工程咨询市场，促进了行业的健康发展。但是，根据今年7月1日生效的《中华人民共和国行政许可法》，依据人事部和原国家计委规定设立的这两项执业资格制度，其依据属于法律、行政法规以外的规范性文件，不具有设立行政许可的法律效力。因此，国务院把它们作为确需保留且符合《行政许可法》第十二条规定事项的行政审批项目，连同国务院所属其他部门的审批项目共500项，根据《行政许可法》第十四条第二款的规定，于今年6月29日公布予以保留并设定行政许可。

继上述设立行政许可的决定颁布后，国务院又在关于投资体制改革的决定中，明确提出了“加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理”的要求，从而进一步巩固了工程咨询单位资格制度和注册咨询工程师执业资格制度的合法地位。《决定》把“培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争”作为深化投资体制改革的目标之一，要求健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理机制。这为我国工程咨询行业管理的改革和完善指出了方向，明确了指导思想。目前，中国工程咨询协会正配合国家发展改革委，按照国务院的部署，根据《行政许可法》和《决定》，研究修订《工程咨询业管理办法》、《工程咨询单位资格认定办法》和《注册咨询工程师（投资）执业资格管理办法》，计划在年内发布实施。新的管理办法将贯彻严格市场准入，促进公平竞争，维护合法利益的指导思想，并在认定条件、程序以及法律责任等规定上，更加充分地体现公平、公开、公正、便民的原则。