工程咨询业发展的历史及现状

一、工程咨询业发展历史及现状

工程咨询业在世界上已有一个多世纪的历史，国外工程咨询业发展大致经历了三个阶段：一是个体咨询时期，二是合伙咨询时期，三是综合咨询时期。第二次世界大战以后，工程咨询业发生了三大变化：从专业咨询发展到综合咨询，从工程技术咨询发展到战略咨询，从国内咨询发展到国际咨询，并出现厂一批国际著名的工程咨询公司。随着人类社会经济的发展，特别是随着科技的进步，现代工程咨询业的活动范围不断扩大，贯穿于投资建设的全过程，包括工程项目的可行性研究及其评估、项目融资策划、工程勘察没计，设备采购和工程承包商的招标评标、施工过程的监理以及建成投产后的技术培训服务和后评价等。

我国的工程咨询业，是改革开放初期的产物，是八十年代的新兴产业，经过二十年引进、创建、发展的曲折历程，已经成为服务业的重要组成部分。建立于1982年的中国国际工程咨询公司是国内最早成立的一家综合性工程咨询公司。随后，国家各部委以其所属规划、勘察设计院为基础成立了一批专业性工程咨询机构。同时，各省市自治区计委系统也相继成立了一批地区性的综合性工程咨询公司。这些工程咨询公司大都是行政管理部门所属的事业单位，以各自的地域或行业为经营空间，主要从事项目建议书、可行性研究报告的编制与评估等项目建设前期阶段的投资咨询业务，并正式纳入投资项目决策程序，形成了先咨询、后决策的制度。1992年国家计委正式将工程勘察设计纳入工程咨询范畴，并进行工程咨询机构资质认证，与工程勘察、设计、监理认证并存。许多与工程建设有关的服务单位，如监理勘察、设计单位也都在原有业务基础上，向前期和建设期咨询业务延伸，承担起项目决策和实施管理的咨询服务。近几年，由于经济体制改革及政府机构改革的深化，又摧生了一批独立执业及脱钩改制的工程咨询机构。

改革开放初期，工程咨询业务大部分是工程前期项目咨询，直到1992年，国家产业政策才明确把工程咨询纳入服务业，服务范围包括九大类，基本涵盖了工程咨询业的服务范围。然而这些工程咨询机构从事战略性规划和工程项目后评价等业务的比较少，工程咨询主业还局限在前期论证和评估咨询。综合性工程咨询公司极少，而工程勘察没计单位的业务范围还是以工程勘察设计为主。随着投资体制改革的不断深入，我国建设项目的实施过程也发生了根本性变革，建设组织模式被市场化的改革所打破。项目建设单位与勘察设计、设备采购、建筑施工和安装等单位均成为独立的利益主体，它们在项目建设活动中的相互关系，变为通过市场进行选择，确立和形成项目业主与承包商之间的法人商务关系。于是，围绕业主与承包商，为项目实施活动提供投标咨询、设备采购咨询、工程监理等专业中介服务也应运而生。至此，作为我国近20年改革开放的—项成果，工程咨询业现已发展成为我国经济建设中一个新兴的、具有明显专业特征的智力型服务行业。

我国注册登记的工程咨询业务的公司虽然不断增加，但真正从事工程咨询业务的、有一定实力的、在相关行业内有一定知名度的单位却不多。特别是综合性的工程咨询公司较少，能够从事管理咨询业务的公司更少，行业人才奇缺。与国际上的大型工程咨询公司(即顾问公司)相比差距甚远。

二、影响工程咨询业发展的主要问题

(一)社会对行业地位的认同度不够

工程咨询还没有在社会上和各决策层中确立应有的地位，社会各界对工程咨询的概念不清，“先咨询、后决策”的制度未能严格遵守，不咨询就决策的现象仍然存在。咨询收费一直较低，设计收费是概算投资的1％—2％，而前期咨询收费只是设计收费的15％—18％。从长期发展来看，低报酬不可能获得稳定的优质服务，也不可能吸引高素质的人才。

(二)缺乏对工程咨询业发展规划的重视和政策扶持

我国工程咨询业在发展过程中，政府有关部门颁布了指导、管理、监督的政策法规，对推动刚刚起步的工程咨询业的发展起到了一定的作用。1994年，国家计委先后颁发第二号令和第三号令，旨在对工程咨询机构的性质定位和资格认定，这些政策法规沿用到现在仍然有效。但是，随着形势的发展和中国加入WTO的新情况，政府对工程咨询业的发展没有制定中远期的规划。同时，对于综合性工程咨询公司在脱钩转制中可能出现的问题缺乏专门的研究，因而政策扶持难以体现。可以说，目前工程咨询的转制仍然没有明确的指导意见和政策支持。

(三)行业法制建设严重滞后

工程咨询服务涵盖项目建设的全过程，但由于历史的原因，在我国形成了分阶段、分部门进行行业管理的格局，政出多门的现象比较突出。我国现行有关工程咨询的行业法规还没有形成体系。工程咨询行业的专门法规，目前只有国家计委1994年颁布的第2号、3号令和1997年颁布的506号文件。而其他部门这几年也出台了一些有关行政规定，而这些文件和规定都存在着差异，甚至某些方面还出现相抵触的地方，但一直未能统一协调。这既是目前直接制约行业发展的薄弱环节，也是造成工程咨询市场出现无序现象的深层原因。

(四)工程咨询企业的组织、结构和管理机制存在问题

我国工程咨询机构大部分是从计委系统过来的，也有部分是从建委系统过来的，还有从经贸委过来的。不管是哪个系统设立的工程咨询机构，其职能都分别为其上级主管部门的项目建设或技术改造提供咨询服务。在某种程度上看，这些咨询机构都分别担负着一定的行政管理和服务职能。因此，百分之九十以上是按政府机关系列来设立其编制和级别的事业单位。这些背景、渊源、服务对象以及对资源的占有和报酬的取得，至今仍存在浓重的计划经济色彩，且根深蒂固。中国加人世贸组织后，将会进一步扩大对外开放，政府办事更大程度地公开、透明，在国际上要求必须严格按WTO规则处理经济贸易事务，在国内将深化行政审批制度改革，同时进一步放开法律、会计，工程设计、咨询、监理等专业性服务，由政府转向社会。这样，靠垄断保护生存的工程咨询机构，原有的“靠山”和“保护”的优越感将会逐渐失去或彻底消失，必须通过市场机制和市场竞争来寻找出路。我国现有的工程咨询单位的国有比重过大，缺乏经营自主权，许多单位没有建立现代企业制度，体制、程序、方法和标准，规范、规定与国际通行模式不接轨，管理体制落后，运行机制不灵，项目管理水平低，不适应市场竞争的需要。

(五)市场公平竞争机制不完善

一方面，在国家投资建设的重点行业或重点地区，咨询任务比较饱满，一些单位出于所谓“肥水不流外人田”的想法，即使自己吃不掉也不许别人干，自己能力不够也要上，势必以降低咨询服务质量为代价。而在另一方面，原有一些咨询单位，即使技术实力雄厚，也往往处于“无米下锅”的境地。

现行资质管理存在弊端，在工程咨询业务范围内的执业资质也是政出多门，一些部门出于行业的利益，随意提高准入条件，或设置不切合实际的标准，把系统外或行业外的咨询机构拒之门外，这种资质管理办法束缚了工程咨询业发展的手脚。目前，工程咨询资质审批大部分都是直接由国家行政部门审批，只有国家发展和改革委员会是委托中国工程咨询协会来执行，操作较为规范。把工程咨询资质人为分为若干个单项资质，其资质审批办法分别由各行政主管部门来制定，有的部门还有特殊要求，使咨询机构业务无法摆脱单一化，各自都依靠本行业主管部门行政权力实施垄断，无法形成有序的市场竞争规律，导致工程咨询的职能被分割，功能被削弱。

(六)我国工程咨询队伍在素质方面存在缺陷

工程咨询服务质量的高低直接关系着工程质量，要求咨询单位做到多谋慎断和敢讲真话。但不少单位迫于业主和市场的压力，为迎合业主要求而置“客观、公正”的工程咨询职业道德于不顾，违心地把可行性报告编制成“可批性”报告。有些客户借可研之名走过场，要求工程咨询单位在两三天内编出可研报告，导致报告粗制滥造。在主观方面，我国工程咨询队伍本身的素质也亟待提高，我国工程师的专业技术水平和现场经验有时比外国人还强，但人员综合素质和外语水平较低，特别缺乏复合型、国际型的工程项目管理人才。普遍欠缺市场、商务、法律等方面的系统知识和综合协调管理能力，全过程咨询能力弱。国际工程信息渠道不畅，缺乏先进技术来源和与外国专利商的合作，难以得到先进的专利技术参与国际投标竞争，没有融资能力。这些缺陷都严重地影响了工程咨询业的公信度。

(七)国际化程度低，与国际接轨有很大的差距

尽管我国的工程咨询业已经有了二十年的发展历史，但是大都停留在国内开展业务，只有极少数机构进入国际市场，国际化程度较低。因此，无论从体制、管理、技术、人才以及与国际的联系等方面都比较欠缺，大多数的工程咨询机构对国际惯例不熟悉，不了解国际市场客户需要、竞争态势，难以融于国际社会和适应国外工程项目建设的要求。缺乏国际竞争中应有的数据、资料、信息、法规等等的资源。

(八)面对加入WTO和国际经济一体化的挑战准备不足

按照中国入世的对外承诺，我国工程咨询业三年内部分对外开放，五年内全部对外开放。大批国外工程咨询机构将登陆中国市场、国内工程咨询行业赖以生存的政府投资项目的保护不再存在，工程咨询业也是受到冲击最大的行业之一，而且这种冲击来势凶猛。在这种严酷的事实面前，尤其是众多的中小型工程咨询单位的生存与发展将面临威胁，这无疑是严峻的挑战，而大部分工程咨询单位面对这一挑战准备不足。

加入WTO对国有工程咨询企业的影响和冲击将是全方位的、立体式的。国有工程咨询企业面临的市场环境、体制环境、政策环境、法律法规环境都将发生重大变化，长期以来建立在项目审批基础上的评估业务将受到较大冲击，并且将不可能再垄断政府投资领域的咨询业务。

三、意见和建议

(一)加强政府对工程咨询业发展的政策扶持

政府对工程咨询业的支持和指导，是加快中国工程咨询业发展的重要推动力。政府要进一步制定和完善对该行业的扶持政策。对工程咨询业在经济社会发展中的作用要有足够的认识，应通过示范和案例等方式强化社会各类机构、人员的咨询意识，要介绍有关跨国公司成功运作中咨询顾问做出的积极贡献，让我国的企业、企业家更多地理解工程咨询的作用和价值。要充分发挥宣传舆论的作用，加大对工程咨询业的宣传力度，进行全方位、多层次、宽领域的推介，让大家了解工程咨询业的实质和作用。

加强政府制定政策法规和颁布重大投资前的工程咨询和后评估，逐步将工程咨询纳入必须的决策程序，这样既能减少决策失误，又给我国的工程咨询产业提供了更大市场空间，提高咨询机构的社会地位，增强工程咨询机构和人员的责任感。应利用政策优势进行适当调整和引导，对国内咨询业进行合理的保护与政策支持，使国内咨询企业有良好的发展空间，以便缩小我国工程咨询业与国际水平的差距。

利用财政、税收等经济手段支持咨询业的发展，发达国家工程咨询业的发展历史表明，政府的大力支持是必要的。政府应在税收、政策、资金等方面给予咨询企业适度的优惠，例如前西德政府建议各部门、各行业、各研究所都建立咨询部门，由政府资助5年，并对10家非盈利的半官方咨询机构，给予50％的经费补助；加拿大政府对不以盈利为目的的咨询机构全额或者部分拨款；日本政府对咨询机构外出调查的费用给予补助。我们认为我国以向社会提供公共事业领域的咨询服务为主的咨询机构，经认定后亦可探索按非营利性机构运作管理。

工程咨询活动要合法收费，国家要为中介机构合理收费制订原则。收取的费用要能弥补为提供服务发生的费用，要使之有自我积累、自我发展的能力，同时要能支付必要的保险费。制定收费标准要看咨询市场的供求状况，要实行优质优价的原则，也要允许中介机构与委托方共同议价。

(二)加强工程咨询行业协会的管理

工程咨询协会在咨询业发展中已经发挥并将继续发挥积极有效的作用。随着政府职能的转变，更多的职能将通过行业协会来实行。因此，政府及有关部门应重视和支持工程咨询协会的工作。工程咨询协会应提高自身的行业管理水平，借鉴国外的成功经验，加强横向联系，保证整个工程咨询业均衡健康地发展。

工程咨询协会应在政府和会员中发挥桥梁和纽带作用，推动工程咨询业更好地为投资决策部门和各类项目业主服务。协会宗旨是遵循国家法律、法规、政策、社会公德和国际惯例，按照社会主义市场经济和可持续发展的要求，组织研究工程咨询业发展的理论和实际问题，促进国内外工程咨询机构之间的交流与合作，不断提高工程咨询人员的业务素质和职业道德水准，为培育和发展工程咨询市场，推动工程咨询事业的发展服务；为促进我国经济建设和工程项目的决策与管理民主化、科学化，提高投资效益服务；为提高我国工程咨询业在国际上的竞争能力服务。

要制订出符合或贴近国际工程咨询市场规范和国际惯例的地方性行业自律管理办法。在工程咨询资格认定、持证执业、工程咨询成果质量评价等方面强化以法管理，使具备工程咨询条件和能力的单位尽快取得合法身份，同时对已进入市场的工程咨询单位加强管理。要制定新的行业管理办法，如外籍会员管理办法、资质管理办法、质量管理办法等等，使国外工程咨询单位在享受国民待遇的同时，还要遵守中国的法规、行规，将国外的工程咨询力量管好用好。

(三)整顿和规范工程咨询市场经济秩序

工程咨询业要通过改革打破部门和地区界限，按照市场经济要求和资源优化配置的原则，建立统一、有序的咨询市场。只有整顿和规范工程咨询市场经济秩序，消除行业垄断、地方保护和地区封锁，才能完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，解决行政部门分割的问题，多头管理的问题，从而加快工程咨询业的发展。

(四)深化工程咨询业体制改革

要推进：1：程咨询业结构调整，建立适应市场竞争需要、与国际惯例接轨的工程咨询业组织结构。有实力的工程咨询机构要积极向国际型工程咨询公司的目标发展，带动中国工程咨询业进入国际巾场。要根据市场需要，突破原有过细过窄的业务分工，发挥优势进行多方位拓展。中小公司应发挥特色服务。

要推动工程咨询单位内部管理改革和经营机制转换。为适应社会主义现代化建设和市场经济体制改革的需要，综合性的工程咨询机构应尽快走上企业化的道路，必须脱钩转制，由过去附属于部门的事业单位转变为独立的市场竞争主体，并建立现代企业制度。转变经营机制，由过去局限于特定行业开展单一业务的职能型机构，转变为面向投资建设全过程服务、并按照市场机制进行运作的社会中介机构。如果咨询机构还不是独立的企业，就很难建立一个公平、公正的咨询市场，就不利于推动企业按市场规律健康地发展。其次，还应该进行产权多元化改制，根据客观条件和自身的情况，在体制上采取多种所有制的不同形式。可由不同所有制的企业法人(包括国企、集体和民营企业)甚至个人参股，可改为有限责任公司或股份有限公司，建立规范的法人治理结构，或直接改为自然人出资的合伙制企业，以更灵活的方式进入市场。

目前，综合性工程咨询单位都属于有上级主管部门的国有企业或事业单位。这些单位改革的目标和方法很大程度上取决于政府部门的决策。因此，政府部门在综合性工程咨询单位改革的问题上，一方面应大力推进，同时也应根据客观条件，在体制改革和政策扶持两个方面提出相应的措施，以利改革顺利进行。

(五)努力开拓工程咨询业务范围

要尽快对工程咨询的业务发展方向作出战略调整，未来中国工程咨询市场将是多元化、多层次的。要充分发挥工程咨询机构的作用，围绕国家大力调整经济结构，避免无效投资和不合理重复建设，加强企业技术改造，大力调整农业结构，加强农村基础设施建设，实施西部大开发战略等各项路线、方针、政策的贯彻落实，大力开拓地方政府业务及企业和各类金融机构的咨询业务。随着国家审批制度的进一步改革，一些项目由地方政府自主决策，地方政府有大量的决策咨询及项目咨询评估的需求。同时，传统产业的结构调整和升级的步伐加快，新兴产业不断发展，民间投资规模和领域不断扩大，我国加入WTO后，一些大企业、大集团面对激烈的市场竞争和产业转型的挑战，有大量的咨询业务需求。金融体制改革步伐加快，国有商业银行资产风险管理全面与国际惯例接轨，有大量的关于市场分析、技术评估、项目风险评估、企业风险评估方面的业务。

工程咨询业要坚持灵活多元的业务发展策略，构筑多元化的业务发展框架，业务范围要向前向后延伸，要形成全过程能力，适应国际竞争。向前延伸把融资咨询等包括进去，向后延伸要把管理咨询概括进去。工程咨询将包括产业发展政策研究、行业及企业发展战略规划、工程项目前期规划、工程项目综合性论证、投融资方案及风险分析、工程勘察设计、设备采购及招投标咨询、工程监理、项目后评价、项目及企业经营管理方面的咨询等等，甚至还可能包括工程项目管理或代建制，以及投资管理全过程咨询顾问。

项目融资活动涉及金融、法律、税收、财务、市场、工程技术、经营管理以至政治等多因素的复杂过程，参与项目建设的投融资各方往往不具备上述各学科完整的专门知识，必然借助于社会中介服务。随着项目融资带来巨大的潜在市场需求，工程咨询在项目融资服务领域具有广阔的发展前景。

中国改革开放的经济形势使许多企业创下市场佳绩，但也有一些企业在科技进步与市场经济不断发展的今天，正面临着前所未有的纷杂问题，随着改革的深化，企业经营管理不适应市场经济的要求，已经明显成为影响企业经济效益和竞争力的主要因素。因此，要运用科学的诊断方法，对企业的生产、经营、管理现状进行调查分析，找出存在的问题和原因，提出切实可行的改善方案，并对方案进行必要指导帮助，协助企业建立现代管理系统，以获得强有力的竞争优势。这是一种专业智力服务活动，是工程咨询业的一个大市场。随着投资决策权由政府逐步向企业转移，企业成为真正的投资主体，要围绕企业投资、运营及管理，全方位的开拓工程咨询业务。

工程咨询要为风险投资提供服务，风险投资又称创业投资，是指对高新技术科研成果产业化创业阶段的一种投融资行为，其主要投向科技型、高成长型创业企业，提供股权资本、经营管理和咨询服务。风险投资是高新技术产业发展的关键。要充分发挥工程咨询在科技项日评估以及为风险投资咨询中的重要作用，这也是我国工程咨询业待开发的领域。

要适应政府决策需求的变化，提供全新的服务。加入WTO后，对我国政府的宏观经济调控能力及决策的科学化水平将带来巨大的的挑战，政府需要在宏观调控方面有高水平的智力机构提供决策咨询服务，特别是综合性工程咨询单位要迅速适应政府决策需求的变化，为各级政府部门提供投资决策服务。

(六)加强全面质量管理

加入WTO后，外国工程咨询企业规范、高效的服务特色，将对我国工程咨询市场产生巨大冲击。因此，要按照国际惯例办事，与国际标准接轨。当前主要是敦促有条件的工程咨询机构提高咨询管理质量水平，通过IS09000族质量管理体系贯标认证，适应WTO的环境。增强与国际同行竞争的综合实力，使我国的工程咨询业不仅在国内市场，而且在国际市场占有一席之地。

要根据中国咨询行业的特点和咨询单位的实质建立符合国际质量体系的标准。根据工程咨询业的特点，除了开展质量体系认证外，还必须同时制定对工程咨询成果评价的标准和方法。各工程咨询单位要有适合于自身发展的质量控制程序和项目管理方法，要有自己核心的专业优势，有自己独特的发展战略，不断创新的服务产品。

在建立健全经营机制和加强内部管理中，要着眼于吸收和借鉴发达国家的成功经验，尽快与国际接轨。要大力推动FIDIC条款在我国工程咨询领域的运用，加强业务建设和基础建设，尽快达到国际水平。

随着投资体制的改革，建立新的可行性研究与项目评估运行机制。充分调动参与项目各方的积极性，切实保护各方的合法权益。可行性研究与项目评价工作的技术支持要进行大规模的提升。如评价软件通用化，信息资源收集处理数字化，信息传播网络化等。要利用互联网技术进行远程工程咨询活动，要建立项目数据库，开发新的评估方法和手段，进行风险分析与管理。

(七)加强复合型人才培养，创造好的人才环境

工程咨询是以技术为基础的智力密集型服务行业，人才是企业最大的资本。咨询工程师既是专家，又是企业家，这是现代咨询工程师区别于传统工程师的最大特点。根据我国工程咨询队伍人才结构的现状，当前要重点培养既能掌握和熟悉国家经济政策法规、又精通一定领域专业技术知识时复合型人才，熟悉市场调查和预测分析的人才，善于经济评价和风险分析的人才，具有技术创新意识的人才，熟悉运用国际惯例、能够进入国际咨询市场参与竞争的人才。同时，要有计划地在外语能力、工程建设经验、项目管理和评估、计算机应用、金融财务知识、法律知识、市场开拓、谈判手段、职业道德及国际惯例基本知识等方面加以培训。另一方面，加强优秀人才的引进工作，尤其是熟悉WTO的基本知识和规则，掌握工程咨询业国际惯例的国际商务方面的外向型人才。

要深化劳动、人事、分配制度改革。实行较为灵活的机制，增加与外资企业高薪揽才的抗衡能力，创造好的人才环境和发展空间，在改革中建立起与智力服务型行业相适应的人才资源开发机制。

(八)加快工程咨询行业法制建设

按照国际规范和国际惯例，从中国工程咨询业的实际出发，以法立业，以法治业。WTO将加速我国的法治化、民主化进程，经济运行中起决定作用的将是一系列的法律、法规，不论是政府决策还是企业决策，必须建立在法律、法规及市场经济规律的基础上，克服主观随意性，增强科学性，这将使工程咨询产品的质量得到检验，使工程咨询市场在健全的法律、法规环境下公平竞争。

(九)加强和扩大国际交流合作

要加强国际业务开发力度，积极开拓国际金融组织在华的咨询业务，为国外投资者来华投资、合作提供发展战略、市场调查、投资机会分析等咨询业务，为我国政府援外工程和国内企业到境外投资提供前期咨询。同时，要加强与境外工程咨询公司的学习交流与合作。