美国的政府咨询制度

政府咨询是政府及其所属部门为保证行政决策的客观性、科学性、公正性，事先向某些组织、专家、学者及公众征求意见和建议的活动。政府咨询制度是规范政府及其所属机关设立（或利用）咨询机构的组织和活动的法律制度。美国的政府咨询机构统称为联邦咨询委员会，是对行政机关提供意见和建议、本身没有决定权的咨询组织。美国的政府咨询制度主要是1972年10月6日美国国会制定的《联邦咨询委员会法》。该法共15条，对该法的适用范围、咨询委员会的设立、活动原则、监督等方面作了规定。《联邦咨询委员会法》规定：咨询委员会的会议公开原则适用《阳光下的政府法》的标准，咨询委员会的文件公开原则适用《情报自由法》的标准。

咨询委员会的概念与分类

《联邦咨询委员会法》的适用对象是联邦政府的咨询委员会。该法第3条规定：咨询委员会是指国会法律设立的、或美国总统设立或利用的、或联邦行政机关设立或利用的，向总统或联邦行政机关或联邦官员提供建议或意见的委员会或类似的团体，以及该委员会或团体的分支机构。根据这一定义，联邦咨询委员会可以分为两类：第一类是由总统或行政机关设立的提供建议或意见的正式咨询委员会。但它不包括：（1）政府之间关系的咨询委员会；（2）政府采购物资的委员会；（3）全部成员为现任官员的委员会。此外，中央情报局和联邦储备系统的咨询委员会，由于性质特殊，不适用《联邦咨询委员会法》。第二类是非正式咨询委员会，它不是由政府设立的而是由政府利用的取得建议或意见的委员会或类似团体。非正式的咨询委员会有4个特征：（1）有一定的成员；（2）有明确的对行政机关或官员就某类事项提供意见的目的，不是根据合同关系提供意见；（3）有正常的或定期的会议：（4）有一定的组织机构。

咨询委员会的设立

根据《联邦咨询委员会法》的规定，正式的咨询委员会由国会立法设立，或者由总统或行政机关决定设立。除由国会或总统决定设立的咨询委员会外，行政机关设立咨询委员会时，必须事先与联邦总务行政局协商。在行政机关写给联邦总务行政局的协商信中，必须说明拟设立的咨询委员会的目的、其成员的代表性、设立该机构的必要性。联邦总务行政局审查协商信后，可以对行政机关提出意见和建议，避免设立重复的和不必要的咨询委员会。

除国会立法专门设立的咨询委员会外，行政机关决定设立咨询委员会时，必须制定咨询委员会章程。未制定章程之前，咨询委员会不能开展活动。由总统决定设立的咨询委员会的章程，向联邦总务行政局备案；由行政机关决定设立的咨询委员会的章程，向本机关首长和国会两院有关常设委员会备案。章程的内容包括：委员会的名称、宗旨、活动范围、向谁提出咨询意见、经费来源、每年费用概算、会议次数估计、存在期限。除国会立法专门设立的咨询委员会外，一般的咨询委员会存在期限不能超过2年，2年后需要继续存在的，必须事先作出延长的决定并重新制定章程。延长的时间不得超过2年。

咨询委员会的成员必须代表各方面的利益，具备平衡各方面关系的能力；避免狭隘的观点，或受一部分人的支配或利用，提出片面的咨询报告。

设立咨询委员会的行政机关，必须对咨询委员会的活动给予人力和经费上的保障。

咨询委员会会议的公开

咨询委员会何时举行会议，由行政机关决定。没有行政机关的召集和官员的参加，咨询委员会不能举行会议。行政机关必须指派一名官员参加咨询委员会的会议，或者作为会议的主席。一份调查报告显示，大部分咨询委员会的主席是行政机关指派的官员，只有少数咨询委员会由会议选举主席。行政机关指派的官员，根据情况随时可以终止会议。

咨询委员会的会议必须公开举行，每次召集会议之前，必须留出适当的时间提前在联邦登记上公告。联邦总务行政局可以制定规章，规定其他的公告方式，以保证一切有兴趣的人可以事先知道会议的信息。公众有权出席会议旁听。如果得到会议主席的许可，可以口头陈述意见或提交书面意见。

会议中讨论的事项，如果符合《阳光下的政府法》规定的任何一项免除公开举行会议的理由，行政机关指派参加会议的官员认为应当举行不公开的会议时，必须书面呈报本机关首长批准，并书面说明不公开的理由。该机关的法律事务主任应当证明不公开举行会议的决定符合《阳光下的政府法》的规定。

咨询委员会文件的公开

咨询委员会必须制作详细的会议记录，其中包括：参加会议的人员、完全准确地叙述讨论的事项、作出的决定以及会议收到的、发出的或批准的报告。会议主席应当签名证明记录的真实性。公众有权查阅咨询委员会的记录、报告、草案或其他文件，并在交纳复制费后可以得到文件的复制品。公众取得咨询委员会文件的权利适用《情报自由法》的规定，行政机关或咨询委员会可以拒绝向公众提供《情报自由法》规定的免除公开的政府文件。

对咨询委员会的监督

根据《联邦咨询委员会法》的规定，咨询委员会受行政机关首长、联邦总务行政局、总统和国会的监督。

1.行政机关首长的监督。咨询委员会首先受其设立的行政机关的监督，机关首长应经常检查本机关设立的咨询委员会是否得到充分利用，是否有继续存在的必要，并制定指导原则和管理原则，适用于本机关设立的咨询委员会。美国总统对咨询委员会向他提出的建议是否采取行动，应在建议提出后一年以内向国会报告。

2.联邦总务行政局的监督。联邦政府范围内各行政机关设立的全部咨询委员会受联邦总务行政局的监督，在联邦总务行政局内设有一个管理咨询委员会的秘书处，专事监督工作。联邦总务行政局具有下述权力：（1）对所有咨询委员会的活动进行综合考察，以决定每个咨询委员会是否达到设立的目的，任务是否需要修改，是否需要和其他咨询委员会合并，是否需要继续存在。为完成上述任务，每个行政机关每年必须向联邦总务行政局就该机关设立的咨询委员会的活动情况，提出一个年度报告。联邦总务行政局有权随时要求各咨询委员会提供必要的报告。联邦总务行政局考查完毕后，应向总统、行政机关首长或国会提出报告和建议。此项综合考查逐年进行，各行政机关首长必须与联邦总务行政局合作，以便使此项考查顺利进行。（2）为了提高咨询委员会设立和利用的统一性，联邦总务行政局应制定适用于所有咨询委员会的指导原则，并在尽可能的范围内帮助行政机关提高利用咨询委员会的效果。（3）联邦总务行政局在与联邦人事管理局协商后，制定支付咨询委员会的委员和职员报酬和费用的指导原则。

3.总统的监督。美国总统应在每年12月31日之前，对上一财政年度内行政部门的各咨询委员会的活动和变更情况，向国会提出一个年度报告。报告中应列表指出总统所取消的咨询委员会，对依国会立法设立的咨询委员会应建议哪些应当取消，哪些应当合并。

4.国会的监督。国会两院的常设委员会，对在其管辖范围内的行政机关的咨询委员会的活动，应进行经常性的审查，以决定每个咨询委员会是否应当继续存在，是否应当与其他咨询委员会合并，任务是否需要变更。每个常设委员会可以采取必要的立法措施以达到上述目的。